“普及普惠”的政策性倡議肇始于2010年，法定于2024年。2010年國務院頒布《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010一2020年）》（簡稱“規(guī)劃綱要”）提出“普及學前教育”的發(fā)展目標。同年，國務院出臺《關于當前發(fā)展學前教育的若干意見》正式提出“普惠性”這一說法，如“普惠性民辦園”“普惠性服務”“普惠性學前教育”，指出“發(fā)展學前教育，必須堅持公益性和普惠性”。2020年，《縣域學前教育普及普惠督導評估辦法》的出臺開啟了以縣為主體的學前教育普及普惠的督導過程。2024年，《中華人民共和國學前教育法》（簡稱“學前教育法”）則用法條的形式固化了“國家推進普及學前教育”“大力發(fā)展普惠性學前教育”這一綱領性原則和目標。在整個法律全文中，有3處提及“普及”這一發(fā)展目標，有23處提及“普惠性”這一概念。學前教育法用一系列促進學前教育普及普惠的國家制度、一系列促進學前教育高水平普及的強化舉措、一系列促進學前教育高質量普惠的硬核方案，以法守護育幼底線，高標準落地落實學前教育普及普惠。

一、建立一系列促進學前教育普及普惠的國家制度

“普及普惠”這一發(fā)展目標，既彰顯國家意志，更體現國家實力。在學前教育法全文中，共有9處強調“國家”為主體，5處強調“國務院教育行政部門”為主體職能部門。在關于國家的相關法條中，大體包括兩類制度，即關于學前教育普及普惠的主軸性制度以及人財物的次軸性制度。

（一）學前教育普及普惠的主軸性制度

主軸性制度是指在一個制度體系中起主導作用的制度，它使其他制度都直接或間接以它為中心，形成一個有機的整體。國家關于學前教育普及普惠的主軸性制度包括三個法條，即國家實行學前教育制度、國家建立健全學前教育保障機制、國家推進普及學前教育，這三條是普惠性學前教育制度體系的邏輯起點和支撐點。

第一，國家實行學前教育制度。學前教育法第三條首次明確提出“國家實行學前教育制度”。將學前教育制度化是對“學前教育是國民教育體系的組成部分，是重要的社會公益事業(yè)”定位的進一步固化，也是在國家戰(zhàn)略和具體政策層面落實學前教育普及普惠兩大發(fā)展目標的體現。

第二，國家建立健全學前教育保障機制。“保障機制”是學前教育普及普惠目標得以實現的最根本支撐。學前教育法第五條規(guī)定“發(fā)展學前教育堅持政府主導，以政府舉辦為主，大力發(fā)展普惠性學前教育”，這一法條進一步鞏固了學前教育公益性的屬性定位，也為學前教育普及普惠提供了最有力的政府責任保障。在新型舉國體制下，政府保障機制為學前教育普及普惠這一基礎性的民生目的實現提供了堅實的基礎。

第三，國家推進普及學前教育。這表明普及學前教育是國家責任，國家保障所有適齡兒童接受學前教育的權利。對此，學前教育法第六條規(guī)定：“構建覆蓋城鄉(xiāng)、布局合理、公益普惠、安全優(yōu)質的學前教育公共服務體系。”

（二）學前教育普及普惠的次軸性制度

在學前教育法9處強調“國家”為主體的制度規(guī)定中，除了以上三條軸心制度外，還有大量枝干性制度，尤其是保障學前教育普及普惠目標得以實現的人財物方面的制度。

第一，關于人的制度。在學前教育法第四章中專章闡述了教職工方面的制度，尤其是關于教師資格、教師專業(yè)素養(yǎng)、教師職業(yè)道德的具體要求。第三十八條還特別規(guī)定“國家推行幼兒園園長職級制”。此外，第十二條指出：“對在學前教育工作中做出突出貢獻的單位和個人，按照國家有關規(guī)定給予表彰、獎勵?！钡诹鶙l強調“國家鼓勵自然人、法人和非法人組織通過捐贈、志愿服務等方式支持學前教育事業(yè)”。這些以“國家”為主體的制度規(guī)定，為學前教育普及普惠提供了人力資源保障。

第二，關于財的制度。學前教育法第六章以專章形式明確“投入保障”，在強調一些基礎性財政投入制度的同時，特別強化了“確保財政性學前教育經費在同級財政性教育經費中占合理比例”。同時，第六條規(guī)定：“國家采取措施，傾斜支持農村地區(qū)、革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)和欠發(fā)達地區(qū)發(fā)展學前教育事業(yè)；保障適齡的家庭經濟困難兒童、孤兒、殘疾兒童和農村留守兒童等接受普惠性學前教育?！钡诹鍡l規(guī)定：“國家建立學前教育資助制度，為家庭經濟困難的適齡兒童等接受普惠性學前教育提供資助?！边@些規(guī)定突出強調了國家對特殊地區(qū)、特殊人群的責任，也體現了國家在守護底線、保障民生方面的堅強決心。

第三，關于物的制度。與以往的政策法規(guī)不同，學前教育法特別強調了在促進學前教育普及普惠方面的物質創(chuàng)造和精神創(chuàng)造。譬如，在第十條“國家鼓勵和支持學前教育、兒童發(fā)展、特殊教育方面的科學研究，推廣研究成果，宣傳、普及科學的教育理念和方法”，強調了科學研究、自主知識體系的重要性，為學前教育普及普惠提供理論支撐。同時，第十一條“國家鼓勵創(chuàng)作、出版、制作和傳播有利于學前兒童健康成長的圖書、玩具、音樂作品、音像制品等”，特別強調了物質創(chuàng)造的必要性，為學前教育普及普惠提供了實踐支撐。

二、出臺一系列促進學前教育高水平普及的強化措施

高水平普及、超大規(guī)模發(fā)展是我國當下學前教育發(fā)展的基本特征。2023年，我國共有在園幼兒4092.98

萬人，三年毛入園率為91.1%，而2010年《規(guī)劃綱要》初次提出“普及學前教育”目標時，學前三年毛入園率僅為50.9%。可見，從2010到2023年，我國學前教育普及水平有了突飛猛進。但即便如此，我國仍有接近9%的適齡兒童沒有進入到幼兒園接受學前三年教育。而在這9%中，主要包括兩類學前兒童。學前教育法在最大限度鞏固現有普及水平、保障現有在園幼兒接受高質量學前教育的同時，還特別強化了對殘疾學前兒童和農村地區(qū)、革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)、欠發(fā)達地區(qū)學前兒童受教育權的法律保障。

（一）高水平普及學前教育，惠及更多殘疾學前兒童

一個國家學前教育的普及水平，既反映了政治站位和民生保障，也反映了底線倫理和對兒童受教育權的保護。學前教育法共有85個法條，其中有5個法條涉及對殘疾學前兒童受教育權的保障，充分體現了國家對弱勢群體、邊緣人群權利和利益的尊重，體現了“中國式現代化”是“全體人民共同富裕的現代化”的內涵，更體現了我國社會的文明程度。

學前教育法第六條規(guī)定“國家采取措施，……保障適齡的家庭經濟困難兒童、孤兒、殘疾兒童和農村留守兒童等接受普惠性學前教育”，充分體現了國家意志和國家行動。第十七條規(guī)定“普惠性幼兒園應當接收能夠適應幼兒園生活的殘疾兒童入園，并為其提供幫助和便利”，這一條特別強調了普惠性幼兒園兜底線、惠民生、保公平的基礎性責任。

學前教育法第二十八條規(guī)定“縣級以上地方人民政府應當根據本區(qū)域內殘疾兒童的數量、分布狀況和殘疾類別，統(tǒng)籌實施多種形式的學前特殊教育，推進融合教育，推動特殊教育學校和有條件的兒童福利機構、殘疾兒童康復機構增設學前部或者附設幼兒園”，在突出政府統(tǒng)籌規(guī)劃責任的同時，強調了兩種服務殘疾兒童的教育形式：一種是融合教育，另一種是專門教育。第五十四條規(guī)定：“招收殘疾兒童的幼兒園應當配備必要的康復設施、設備和專業(yè)康復人員，或者與其他具有康復設施、設備和專業(yè)康復人員的特殊教育機構、康復機構合作，根據殘疾兒童實際情況開展保育教育”，強調了不僅要支持殘疾兒童接受學前教育，還要為殘疾兒童提供高質量的學前教育。

（二）高水平普及學前教育，惠及更多農村地區(qū)、革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)和欠發(fā)達地區(qū)學前兒童

除了殘疾兒童學前教育權的保障外，學前教育法中有3個法條針對囿于內外制約因素不能入園的農村地區(qū)、革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)和欠發(fā)達地區(qū)學前兒童的受教育權作出了詳細的法律保障。如第四十一條規(guī)定“地方各級人民政府及有關部門按照相關標準保障公辦幼兒園及時補充教師，并應當優(yōu)先滿足農村地區(qū)、革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)和欠發(fā)達地區(qū)公辦幼兒園的需要”，突出了在教師隊伍配備機制上的傾斜舉措和補償策略。第六十二條規(guī)定“國務院和省級人民政府統(tǒng)籌安排學前教育資金，重點扶持農村地區(qū)、革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)和欠發(fā)達地區(qū)發(fā)展學前教育”，充分彰顯了以財政投入為杠桿的國家行動。有了優(yōu)秀的教師隊伍，有了傾斜的財政資金，有了國家層面的高度重視，相信農村地區(qū)、革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)和欠發(fā)達地區(qū)學前兒童的受教育權會在不久的將來得到更好的保障，改革開放的成果能夠惠及更多人群。

三、出臺一系列促進學前教育高質量普惠的硬核方案

“普惠”，即“普遍惠及”“廣泛受益”。這是學前教育作為公共產品和民生事項的重要特性。2010年以前，我國公辦園占比為40%。而2023年我國普惠性幼兒園占比為86.16%，普惠性幼兒園在園幼兒占比達90.81%。我國學前教育普惠率的不斷提高，是黨中央、國務院為保障“幼有所育”這一民生工程落地落實的重要成就。

（一）采取各種措施不斷提高普惠性幼兒園占比

提高普惠率就是要提高公辦園占比和普惠性民辦幼兒園占比，尤其是公辦園在園幼兒占比。學前教育法第二十三條規(guī)定：“公辦幼兒園和普惠性民辦幼兒園為普惠性幼兒園?！?/p>

第一，不斷提高公辦園占比。自2009年以來，我國公辦率一直相對不高，個別省份公辦率不足40%，一些縣市公辦園數量占幼兒園總數的比例只有1/3，遠遠不能發(fā)揮公辦園?；?、兜底線、引領方向、平抑收費的主渠道作用，距離群眾期待還有不小的差距。2011年以來的四期學前教育行動計劃一直強調要大力發(fā)展公辦幼兒園，2023年出臺的《關于實施新時代基礎教育擴優(yōu)提質行動計劃的意見》提出，到2027年，公辦園在園幼兒占比力爭達到60%以上。學前教育法第二十四條規(guī)定“各級人民政府應當利用財政性經費或者國有資產等舉辦或者支持舉辦公辦幼兒園”，第二十七條規(guī)定“地方各級人民政府應當構建以公辦幼兒園為主的農村學前教育公共服務體系，保障農村適齡兒童接受普惠性學前教育”，對提高公辦園占比作出了明確規(guī)定。

第二，積極扶持舉辦普惠性民辦幼兒園。2023年，普惠性民辦園在園幼兒占普惠性幼兒園在園幼兒總數的38.1%。自2010年“國十條”提出“普惠性民辦幼兒園”這一概念以來，大量民辦幼兒園被認定為普惠性民辦園，并獲得了政府的支持。學前教育法第二十四條規(guī)定：“各級人民政府依法積極扶持和規(guī)范社會力量舉辦普惠性民辦幼兒園。”同時，第六十四條規(guī)定：“地方各級人民政府應當通過財政補助、購買服務、減免租金、培訓教師、教研指導等多種方式，支持普惠性民辦幼兒園發(fā)展。”

（二）持續(xù)加大對普惠性幼兒園的財政支持

發(fā)展普惠性學前教育、加大對普惠性幼兒園的投入是各級政府的責任。學前教育法第五條規(guī)定：“發(fā)展學前教育堅持政府主導，以政府舉辦為主，大力發(fā)展普惠性學前教育?！?/p>

第一，制定公辦幼兒園生均財政撥款標準或者生均公用經費標準。2014年頒布《關于實施第二期學前教育三年行動計劃的意見》以來，我國一直強調要進一步加大學前教育投入，研究制定公辦幼兒園生均公用經費標準或者生均財政撥款標準。學前教育法第六十三條規(guī)定：“省級人民政府制定并落實公辦幼兒園生均財政撥款標準或者生均公用經費標準?！苯刂?023年，我國絕大多數省份都制定了省級公辦園生均公用經費標準，但不少地方公辦園生均公用經費標準偏低，最低的僅有300元/年·人。截至目前，僅有一個省份制定了生均財政撥款標準，因此亟須通過學前教育法的落地進一步推動。

第二，制定并落實普惠性民辦幼兒園生均財政補助標準。普惠性民辦園是普惠性幼兒園的組成部分，是重要的普惠性學前教育資源。自2010年以來，我國各地政府出臺了各種普惠性民辦園扶持政策，包括財政補助、派駐公辦教師、生均公用經費補助、教研共同體支持等，為普惠性民辦園的健康發(fā)展提供了必要的支持。然而，有的地方普惠性民辦園補助標準不僅偏低，而且存在延遲撥付、折扣撥付現象，導致普惠性民辦園運轉困難。學前教育法第六十三條規(guī)定：“省級人民政府制定并落實……普惠性民辦幼兒園生均財政補助標準?！边@一法條的出臺會在很大程度上改變普惠性民辦園生均財政補助現狀。

特別需要說明的是，學前教育法法律責任部分第七十五條中規(guī)定：“未按照規(guī)定制定并落實公辦幼兒園生均財政撥款標準或者生均公用經費標準、普惠性民辦幼兒園生均財政補助標準”“地方各級人民政府及有關部門……，由上級機關或者有關部門按照職責分工責令限期改正；情節(jié)嚴重的，對負有責任的領導人員和直接責任人員依法給予處分”。這一罰則也將在反向激勵方面發(fā)揮作用。

（三）采取各種措施降低家庭保育教育成本

學前教育是事關“幼有所育”的民生工程，也是優(yōu)化人口結構的重要政策工具。要持續(xù)提升學前教育普惠水平和普惠質量，就要采取各種措施降低家庭保育教育成本。

第一，制定老百姓“可承受”的收費標準。學前教育法第六十八條規(guī)定：“省級人民政府或者其授權的設區(qū)的市級人民政府根據辦園成本、經濟發(fā)展水平和群眾承受能力等因素，合理確定公辦幼兒園和非營利性民辦幼兒園的收費標準?！蓖瑫r，學前教育法還進一步強調“必要時可以對收費實行市場調節(jié)價的營利性民辦幼兒園開展成本調查，引導合理收費，遏制過高收費”。此外，第六十條還規(guī)定：“學前教育實行政府投入為主、家庭合理負擔保育教育成本、多渠道籌措經費的投入機制?！边@意味著降低家庭的保育教育成本，要同時提高政府的財政投入水平，增加政府在學前教育成本中的分擔比例。

第二，有條件的地方逐步推進實施免費學前教育。學前教育法第六十三條規(guī)定：“有條件的地方逐步推進實施免費學前教育?！?015年，聯合國教科文組織發(fā)布的《仁川宣言》指出，全球教育2030年的發(fā)展愿景之一便是“鼓勵提供至少一年的免費、義務、優(yōu)質的學前教育”。不少發(fā)達國家已經把學前教育視為民族競爭力的重要組成部分，啟動或加速推進學前教育變成義務教育、推動學前教育免費化的進程。有研究指出，29.5%和7.9%的家庭學前教育支出超過了家庭總支出的10%和20%。如果逐步推行免費學前教育，能夠有效保障處境不利的適齡兒童接受學前教育的機會。

發(fā)展普及普惠的學前教育、實現幼有優(yōu)育，對加快建設教育強國、辦好人民滿意的教育具有十分重要的意義。學前教育法的出臺在推動各地完善學前教育政策體系、健全發(fā)展保障機制、推動學前教育普及普惠方面必將產生深遠影響力。

參考文獻：

[1] 龐麗娟，韓小雨. 中國學前教育立法：思考與進程[J]. 北京師范大學學報（社會科學版），2010，（05）：14-20.

[2] 黃瑾，熊燦燦. 我國“有質量”的學前教育發(fā)展內涵與實現進路[J]. 華東師范大學學報（教育科學版），2021，39（03）：33-47.

[3] 姜勇，李芳，龐麗娟. 普惠性學前教育的內涵辨析與發(fā)展路徑創(chuàng)新[J]. 學前教育研究，2019，（11）：13-21.

（王海英 作者系南京師范大學學前教育政策研究中心主任，教授，博士生導師）

《人民教育》2024年第22期